Новая Кремниевая долина?

Географические кластеры и политика государства

Герт-Ян Хосперс, Пьер Дероше, Фредерик Соте

Очарованные успехами американской Кремниевой долины, различные государства стремятся создать свой экономический «кластер» — географически локализованную зону инновационной экономики. В России таким проектом стал амбициозный «инноград» Сколково. Однако, сколько бы ни была привлекательна идея управляемого инновационного рывка, опыт многих стран показывает: государство не обладает необходимой информацией и интуицией, чтобы оценить, какую именно отрасль промышленности или науки развивать на выбранной территории. Успешный «кластер» не может быть создан распоряжением чиновника.

Успешный опыт географической концентрации экономической деятельности в Калифорнии вдохновляет многие государства на аналогичные усилия: они хотят создать собственную Кремниевую долину. В настоящей работе мы проводим критический анализ государственной «кластерной политики». С помощью теоретических рассуждений и на конкретных примерах мы показываем, что политика географической концентрации — дело весьма рискованное, особенно когда речь идет о копировании «лучших образцов». Поэтому мы рекомендуем политическим лидерам отказаться от модели Кремниевой долины и начать с более скромного «регионального реализма».

Введение

В ряде стран мира власти пытаются создать новую Кремниевую долину. На сегодняшний день Кремниевая долина — так прозвали район Калифорнии, включающий Санта-Клару и соседние округа, — представляет собой, пожалуй, самый известный пример географической концентрации экономической деятельности (Saxenian 1994; O’Mara 2004). Долгое время округ Санта-Клара и его главные города — Сан-Хосе и Пало-Альто — славились в основном своими виноградниками. Однако в 1891 году бывший губернатор Калифорнии, железнодорожный магнат Леланд Стэнфорд (Leland Stanford) основал в этом районе Стэнфордский университет. Под руководством Фредерика Термэна (Frederick Terman) (1900–1982) это учебное заведение стало крупным центром подготовки технических специалистов и настоящим «инкубатором» инновационных компаний. Одна из таких новых фирм была создана в 1939 году однокурсниками из Стэнфорда Биллом Хьюллетом (William Hewlett) и Дэйвом Паккардом (David Packard), которым удалось изобрести целый ряд электронных приборов. Позднее в Кремниевой долине, превратившейся в центр микроэлектроники, были созданы полупроводники и компьютерные чипы, которые расположенные там компании продают изготовителям электронных устройств и их компонентов из разных стран.

Многие государственные чиновники из многих стран, восхищенные этим успехом, в разное время бывали в этом районе с «рабочими визитами». Одним из первых таких «политических туристов» стал советский лидер Хрущев: увиденное произвело на него такое впечатление, что он попытался скопировать американский опыт, основав в Сибири знаменитый Академгородок. Однако этот «наукоград», вопреки надеждам первого секретаря ЦК КПСС, так и не стал советской Кремниевой долиной (Josephson 1997).

Впрочем, отнюдь не только Хрущев стремился создать у себя «долину высоких технологий»: повторить успех Северной Калифорнии позднее пытались многие лидеры и политики из разных стран — от Шарля де Голля до мэров городов (Bouwman, Hulsink 2000; O’Mara 2004; Stuart and Kargon 1996). В последние годы спонтанно или в рамках региональных инициатив по географической концентрации высоких технологий возник целый ряд кластеров, в том числе «Кремниевая аллея» (Манхэттен, Нью-Йорк), «Кремниевый сугроб» (район Миннеаполиса-Сент-Пола), «Кремниевая пустыня» (Финикс), «Кремниевая гора» (Колорадо-Спрингс), «Кремниевая прерия» (Шампейн-Урбана), «Кремниевое царство» (Вирджиния), «Кремниевые холмы» (Остин), «Кремниевый лес» (Сиэтл), «Кремниевый торфяник» (Кембридж), «Кремниевая теснина» (Глазго), «Кремниевая низина» (Лимерик), «Долина Медикон» (Копенгаген), «Кремниевое побережье» (Южная Норвегия), «Кремниевая Саксония» (Саксония), «Баварская долина» (Бавария), «Кремниевый польдер» (Нидерланды), «Доммельская долина» (Эйндховен), «Кремниевая кашба» (Стамбул), «Долина Шалом» (Израиль), «Кремниевое плато» (Бангалор, Индия), «Медийная долина (Инчхон, Южная Корея), «Долина Билликан» (Арнхел-ленд, Австралия), и «Телекоммуникационная долина» (Минас-Жерайс, Бразилия).

Учитывая все это, мы решили проанализировать вопрос о том, как соотносятся успешная географическая концентрация экономической деятельности и предпринимаемые с той же целью усилия государства. Мы задаемся вопросом, способно ли государство помочь формированию таких «кластеров», и можно ли провести различие между «высокотенологичными» и «низкотехнологичными» кластерами? Иными словами, можно ли руками государства создать вторую Кремниевую долину, или ему стоит заниматься концентрацией «традиционной экономики»? Анализируя эти вопросы, мы пользуемся теоретическими концепциями и конкретными фактами, связанными с кластерами и «кластерной политикой». Структура статьи такова: после критического разбора концепции кластеров мы докажем, что, несмотря на утверждения об обратном, «политика концентрации» остается одной из разновидностей промышленной политики, что по определению предполагает произвольную селективность.

Затем мы обсудим общие изъяны политики концентрации, а также конкретные риски, связанные с созданием руками государства высоко- и низкотехнологичных кластеров. С учетом того факта, что государство в любом случае всегда стремится поощрять концентрацию производства, мы приводим примеры успешного возникновения кластеров без его участия, или с минимальной помощью властей, ограниченной маркетингом кластеров. Все эти примеры показывают, насколько важно в таких случаях принимать во внимание особенности и реалии района, где происходит концентрация. В заключительной части статьи мы рекомендуем политикам отказаться от модной стратегии «клонирования Кремниевой долины» в пользу прагматичного «регионального реализма».

Географическая концентрация и политика государства: критический анализ

Профессор Гарвардского университета Майкл Портер — один из ведущих сторонников государственной политики концентрации — дает такое определение «кластера»: это «группа соседствующих географически взаимосвязанных компаний и ассоциированных с ними институтов, специализирующихся в какой-то одной сфере и объединенных общностью интересов, а также взаимодополняемостью» (Porter 2000a: 254). Таким образом, кластеры включают различные субъекты — от специализированных поставщиков, компаний обслуживания и предприятий сопредельных отраслей до университетов, ведомств по стандартизации, и торговых ассоциаций. При этом утверждается, что их географическая концентрация облегчает обмен идеями и людьми, что, в свою очередь, поощряет и усиливает инновационную деятельность.

Кластеры: расплывчатая концепция

Несмотря на красиво звучащее определение, на практике выявить кластеры непросто, поскольку все отрасли экономики в конечном итоге взаимозависимы. Можно даже сказать, что зачастую они существуют лишь в воображении политиков и их советников. К примеру, в рамках определения Портера географический масштаб кластера может варьироваться от города, района или штата до нескольких граничащих друг с другом стран. Таким образом, из-за растяжимости самой концепции нам трудно установить, где кластер начинается и где кончается. Вот что думает по этому поводу «кластерный гуру» Портер: «Географический масштаб кластера связан с расстоянием, на котором ощущается прирост эффективности в сфере информации, трансакций, символов и др. Определение границ кластера — зачастую задача относительная: это творческий процесс, основанный на понимании взаимодополняемости и взаимосвязанности предприятий и институтов, наиболее важных в плане конкуренции в той или иной отрасли» (Porter 2000b: 16–17). По его мнению, в США насчитывается порядка 60 кластеров, а ОЭСР называет другую цифру — более 300 (Martin, Sunley 2003). В одном из крайних вариантов это понятие относится к группам отраслей и фирм общенационального масштаба — тесно взаимосвязанным, но разбросанным по разным районам страны. На другом «полюсе» лежит иное определение кластера — как группы одинаковых фирм во взаимосвязанных отраслях, находящихся в пределах резко ограниченной по размеру пространственной зоны. В самом широком толковании кластером можно назвать даже систему государственных школ в Миннесоте (Rosenfeld 2001).

Мартин и Санли указывают: главное объяснение этой концептуальной неразберихи заключается в том, что кластеры — это конструкты, не имеющие четких границ в плане связей между компаниями и секторами, информационных систем и географического охвата (Martin, Sunley 2003). Из-за этого «неуловимого» характера кластеры идеально подходят в качестве объекта для различных политических целей. Нортон отмечает: «Скептикам кластерная теория представляется инструментом региональных и местных политиков, ищущих обоснования для вмешательства в экономику» (Norton 1999). Мартин и Санли, кроме того, считают, что объектом «кластерной политики» являются не реальные кластеры, а нечто другое — легче определяемые и статистически «видимые» сектора промышленности (Martin, Sunley 2003). На практике политики постоянно ощущают необходимость найти «кластеры» в как можно большем количестве стран, регионов или городов, чтобы не задеть те или иные интересы своих избирателей. Хотя в теории портеровские кластеры не обязательно представляют собой высокоспециализированные в экономическом плане объединения (отрасли), на практике почти все обнаруженные «кластеры» подпадают именно под это узкое определение.

Неизбежную размытость границ кластеров объясняют и практические факторы. Хотя концентрация экономической деятельности как правило становится результатом спонтанных рыночных процессов, различные потребности разных отраслей в капиталах оборачиваются тем, что ее географические масштабы сильно варьируются — от одной улицы до целого региона. Более того, самим существованием городов мы обязаны уникальному свойству человека — склонности, как выразился Адам Смит, «к торгу, к обмену одной вещи на другую» (Smith [1776] 1976: 25), что в свою очередь ведет к разделению труда, в том числе и в географическом плане. Вследствие этой склонности людей к обмену города всегда представляли собой не полностью закрытые и автаркические системы, а скорее узловые точки торговли, где индивиды из разных фирм и сетей взаимодействуют в различных географических масштабах. В результате даже в рамках самых передовых кластерных экономических систем вроде Кремниевой долины местные фирмы как правило придают большее значение контактам с внешними покупателями и поставщиками, чем со своими «соседями» (Desrochers 2000).

Наконец, выявление кластеров затрудняется отсутствием надежной статистической информации. Из-за ограниченности доступных данных кластеры зачастую отождествляют с отраслями промышленности, сведения по которым легко найти в классификационных категориях общенациональной статистики. На деле, однако, кластеры редко совпадают с секторами экономики. Если же элементы кластера оказываются в разных классификационных категориях промышленности и сферы услуг, возникает проблема: некоторые из них, причем весьма значительные по размерам, можно «не увидеть» или неправильно определить. Мало того, существующие схемы классификации промышленности также весьма несовершенны. Как заметил экономист Цви Грилихес (Zvi Griliches 1990), «сектора» экономики в том виде, как они представлены в государственной статистике, на деле могут являться не более чем «миражом». В частности подобная классификация затушевывает тот факт, что во многих случаях та или иная фирма производит широкий ассортимент разных видов продукции, а ее работники обладают разнообразными навыками. Более того, даже стандартные границы между отраслями промышленности как правило носят произвольный характер. К примеру, в прежней Стандартной системе классификации американской промышленности в качестве критериев для отнесения предприятий к той или иной категории использовались как «виды продукции», так и «производственные процессы», но при этом такие важные категории, как изготовление пластиков и электроники в ней просто отсутствовали (Desrochers 2001).

Почему «кластерная политика» неизбежно отличается селективностью

«Кластерной политикой» называют любые усилия государства по созданию и поддержке кластеров в определенной зоне. Зачастую она расценивается как нечто более скромное и менее амбициозное, чем традиционная промышленная политика, направленная на «достижение конкретными отраслями (и фирмами, из которых они состоят) результатов, которые государство считает эффективными для экономики в целом» (Chang 1994: 60). Инструменты, используемые для влияния на ту или иную отрасль, включают в себя импортные тарифы, субсидии секторам, испытывающим трудности, и формирующимся отраслям, а также меры государства по стимулированию инвестиций в НИОКР. Портер утверждает: «Идейная основа теории кластеров и промышленной политики, а также их практическое значение для деятельности государства фундаментальным образом различаются» (Porter 2000a: 27). По его мнению, охват и механизмы кластерной политики шире, чем у политики промышленной. По сути Портер считает, что цель политики концентрации — способствовать повышению «конкурентоспособности» страны или региона (Ibid.). По его мнению, районы, где предприятия вертикально и горизонтально объединены в кластеры, обладают большей конкурентоспособностью. Понятие «конкурентоспособность» относится к качеству деловой атмосферы в региона, а также к «рамочным» условиям вроде наличия сырьевых ресурсов, квалифицированной рабочей силы и особенно прочных кластеров. В этом отношении кластерная политика должна быть нацелена на «устранение препятствий, ослабление ограничений и преодоление неэффективности, которые препятствуют повышению производительности труда и инновациям в рамках кластера» (Ibid., 26).

В идеале государство, осуществляющее кластерную политику, должно переключить внимание с планирования и субсидирования конкретных отраслей на поощрение возникновения и функционирования кластеров в экономике в целом. В научной литературе это изменение политических ориентиров расценивается как переход от частного к общему, от прямого государственного вмешательства к косвенному и от вертикальной политики к горизонтальной (см., например: Chang 1994; McDonald, Dearden 2005). Курс на концентрацию можно рассматривать как часть нового «неортодоксального» подхода, в рамках которого существенные элементы общеэкономической политики пересматриваются под территориальным углом зрения (Storper, Scott 1995). На практике, однако, «кластерный» подход трудно изолировать от других методов экономической политики. В то же время инициативы «кластерного» характера в политических документах и статистике можно обнаружить в составе нескольких категорий — таких как промышленная политика, политика поощрения инноваций и политика регионального развития. К примеру, в министерствах экономики за политику географической концентрации отвечают в основном те же управления, что прежде занимались промышленной политикой, а ведомства по делам регионов преобразуют «сетевые» региональные программы в «кластерные» инициативы.

На первый взгляд, рамочная политика поддержания кластеров в целях повышения конкурентоспособности действительно представляется более всеобъемлющей и «рыночной», чем традиционное государственное вмешательство в виде прямой помощи «национальным чемпионам» или «назначения победителей заранее» (Chang 1994). Однако по зрелом размышлении становится очевидно, что кластерная политика также предусматривает селективный подход. Во-первых, в самой концепции «конкурентоспособности» заложен существенный элемент селективности (Reinert 1995). Чтобы принять меры для повышения конкурентоспособности какой-либо территории по отношению к другим, государственные чиновники должны решить, какие виды экономической деятельности следует поддержать, а какие — оставить на волю рыночных сил. Во-вторых, даже если цели политики концентрации носят общий характер, средства их достижения косвенно связаны с созданием привилегий для определенных видов деятельности. В частности, государственные инвестиции в научную базу соответствующей территории или субсидии на НИОКР не могут предоставляться всем кластерам: пристрастность в отношении тех или иных отраслей неизбежна (Cowling et al. 1999). К примеру биотехнологический кластер с большей вероятностью получит поддержку государства в рамках политики поощрения инноваций, чем те, что представляют «старые» отрасли экономики (скажем, угольную промышленность) — ведь там возможности для радикального обновления не столь очевидны. Таким образом, властям — ориентируются они на кластеры, или на что-то другое — не избежать селективного планирования.

В общем и целом, попытки Портера провести различие между политикой концентрации и промышленной политикой выглядят неубедительно. Поскольку в связи с теорией кластеров и промышленной политикой возникают одни и те же проблемы, касающиеся селективности и практической реализации, говорить о фундаментальных различиях между двумя этими концепциями довольно сложно. Портер, казалось бы, сумел четко их разграничить, но на практике кластерная политика тоже сопряжена с «назначением победителей» или «поддержкой неудачников» (Norton 1999), и назвать ее радикальной антитезой прежних методов нельзя. Действительно, при выработке политики концентрации властям необходимо принимать четкие решения: она должна быть либо «наступательной», предусматривающей стимулирование высокотехнологичных кластеров (информационных, био- и нанотехнологий), или «оборонительной», направленной на сохранение традиционных производств (например, автомобильной, текстильной промышленности и станкостроения). Одним словом, их цель — создание либо новой Кремниевой долины, либо нового «ржавого пояса» (Hospers 2004a). Мы увидим, что у подобного планирования уже есть долгая история, и это история неудач. Поэтому руководителям, отвечающим за кластерную политику, следует тщательно избегать прошлых ошибок.

Риски, связанные с попытками государства создавать географические кластеры

На практике политики зачастую отождествляют кластеры с отраслями промышленности и действуют соответственно. Более того, как мы видели, политика концентрации невозможна без произвольного отбора, а значит, напоминает промышленную политику. В данном разделе пойдет речь о рисках, которыми чревата кластерная политика. Для начала сосредоточим внимание на трудностях общего порядка, связанных с селективностью. Затем мы проанализируем конкретные проблемы, которыми чреват «отбор» государством высокотехнологичных или низкотехнологичных кластеров.

Планирование и информационная асимметрия

С учетом того, что государство не может равным образом поддерживать все кластеры, ему необходимо решить, каким кластерам следует оказать особое внимание, а каким нет. Чтобы обосновать выбор в пользу тех или иных кластеров, политики используют в основном аргументы из арсенала экономической науки. Однако эти аргументы вполне поддаются критике; зачастую они даже носят не столько научный, сколько политический характер, и игнорируют теоретические и практические доводы против селективного планирования. В отношении «научной обоснованности» кластерной политики Басс отмечает: как правило «изучение отраслей в целях отбора кандидатов на получение господдержки проводятся на основе недостаточных или неподходящих данных, социологических методов, страдающих глубокими изъянами, и упрощенных математических моделей. На основе этого и вырабатываются ориентиры, которые, таким образом, носят сомнительный характер» (Buss 1999: 343). По мнению Басса, стратегии, связанные с отбором, в том числе и отбором кластеров, практикуются не из-за их высокого научного качества, а из-за привлекательности для тех или иных категорий электората. Впечатляющие аналитические труды (вроде исследований Портера и его команды) могут «производиться» по заказу, для обоснования политических по своей сути предложений. А поскольку они кажутся «научными», среди политических консультантов быстро возникает «стадный эффект». Когда политики в некоторых регионах начинают разрабатывать подобные планы, другие считают необходимым следовать их примеру.

Экономист Йозеф Шумпетер давно еще выявил связь между политическим процессом и экономическим курсом государства: «Политической зрелости нельзя достичь без понимания, что меры, предпринимаемые в экономике — это тоже политика. Особенно часто эту истину не замечают экономисты» (Schumpeter 1950: 8). Помимо циничного вывода Шумпетера существуют и обоснованные с точки зрения экономической науки причины, по которым политики не в состоянии осуществлять «отбор кластеров» эффективнее, чем рыночные акторы. Теория общественного выбора гласит: из-за постоянной информационной асимметрии и стратегически обусловленного поведения политиков и чиновников «провалы государства» происходят в нашей жизни не реже, чем «провалы рынка» (Wolf 1990). Среди прочего государственные чиновники как правило плохо понимают динамику деловой жизни и находятся чересчур далеко от экономического процесса, чтобы выявить те сферы, где реально открываются благоприятные возможности. В конце концов, между общественной сферой (политикой) и частной сферой (коммерцией) по определению существуют фундаментальные различия.

Поскольку обе сферы имеют собственную нравственную основу и представляют собой разные «системы выживания», вмешательства одной системы в деятельность другой по возможности следует избегать (Jacobs 1992). Особенно велика вероятность возникновения серьезнейшей информационной асимметрии между предпринимателями и политическими руководителями в вопросах, связанных с кластерной политикой. Причина состоит в «неявности» формирования пространственных кластеров. На деле географическое агломерирование тесно связано с возникновением и передачей «подразумевающегося» знания, основанного на «особых условиях времени и места» (Hayek 1948). В рамках кластера самое важное значение имеет не столько явная, формализованная и удобная для передачи информация, сколько нестандартное знание, воплощенное в человеческом капитале и приобретаемое за счет опыта. Подобные знания практически невозможно систематизировать: их можно только покупать и продавать при переходе их носителей — людей — на другую работу. Это тот суммарный опыт, который фирмы, входящие в кластер, приобретают, нанимая местных «ветеранов». Подобными знаниями обладают только индивиды, проработавшие определенное время в одной отрасли или фирме. Этот «неявный» характер концентрации — одно из объяснений той особой «промышленной атмосферы», на которую еще в конце XIX века обратил внимание Маршалл, изучая успешное образование «кластеров» того времени вроде «промышленного района» вокруг Шеффилда (Marshall [1890] 1947: 225). Маршалл отмечает: там «витает в воздухе» нечто особенное, благодаря чему «стоит одному человеку высказать новую идею, другие подхватывают ее и дополняют собственными предложениями; таким образом, она становится источником других новых идей».

Макдональд указывает: государственные чиновники не могут воспринять эти потоки неявных знаний, являющиеся источником богатства процветающих кластеров (MacDonald 1992). У них нет ни навыков, ни контактов, ни опыта участников кластеров, которыми им поручено заниматься. Предсказать заранее, какие шаги необходимо будет предпринять в отношении кластера, невозможно, поскольку нельзя заранее определить, какие виды деятельности в его рамках потребуют поддержки — это зависит от конкретных обстоятельств времени и места. Более того, в большинстве случаев экономическая политика даже не затрагивает знания о текущих реалиях конкретного рынка или его возможном будущем состоянии. История концентрации производства микроэлектроники в Кремниевой долине показывает, что рождение, жизнь и смерть кластеров представляет собой элемент спонтанного порядка, основанного на новых предпринимательских идеях и накапливавшейся десятками лет сумме явных и неявных знаний. Конечно, кластеры имеют важное значение для эффективного функционирования экономики. Но госчиновникам следует понять, что зачастую они формируются спонтанно и в процессе их возникновения основополагающую роль играет неявное знание «местного масштаба». Спрогнозировать, в каких сферах в будущем могут возникнуть кластеры, невозможно. В конечном итоге подобная концентрация производства является результатом предпринимательской деятельности, и ее движущая сила — стремление получить прибыль. Государство попросту не в состоянии заменить рынок в процессе возникновения кластеров (Sautet 2002b).

«Назначенные» победители: «модные» высокотехнологичные кластеры

Правительства большинства стран, вдохновляясь феноменом Кремниевой долины, пытаются повысить конкурентоспособность экономики за счет создания высокотехнологичных кластеров. В целом, высокие технологии, например, информационные, коммуникационные, био- и нанотехнологии считаются «современными» и инновационными, а потому их развитие власти стараются стимулировать (Drucker 1985). Однако политика концентрации высокотехнологичных производств сопряжена как минимум с тремя опасностями.

Во-первых, как мы подробно продемонстрировали выше, не существует сколько-нибудь веских оснований полагать, что государственное руководство обладает большей, чем предприниматели, информацией для оценки экономического потенциала конкретных экономических проектов (в том числе и кластеров). Из-за изначальной неопределенности относительно перспектив новых технологий при создании высокотехнологичных кластеров вероятность «провала государства» особенно велика. Как отмечает Шмуклер, практически все изученные им примеры инновационной деятельности стимулировались не государственной поддержкой научных исследований, а осознанием необходимости решить проблему высоких издержек или стремлением воспользоваться возможностью для получения прибыли (Schmookler 1966: 199). По мнению Миллера и Коте, в этом заключается одна из главных причин, по которым проекты создания «инновационных центров» и других «инкубаторов идей» при технопарках в США и Канаде в 1970–1980-х неизменно терпели неудачу (Miller, Cote 1985). Риски, связанные со стратегией «назначения победителей заранее» проявились и при реализации политики развития высоких технологий во Франции в 1980-х. После пяти лет субсидирования производства микроэлектроники Париж вынужден был признать, что сделал ставку не на ту лошадку. Одна из причин, обусловивших провал этой затеи французского правительства, заключалась в отсутствии у политической элиты «коммерческой жилки» — ее единственная цель заключалась в том, чтобы сделать Францию мировым лидером в области микроэлектроники. Если же вам нужен совсем недавний пример, свидетельствующий о непонимании государством тенденций научно-технического прогресса, достаточно вспомнить, какой шум поднялся было в мире вокруг информационных технологий. Конечно, влияние этих технологий весьма значительно, но они, вопреки надеждам правительств многих стран, не стали основой «новой экономики» (Clarke 2001).

Более того, шансы на получение регионами, на территории которых возникают высокотехнологичные кластеры, дополнительной прибыли могут оказаться весьма ограниченными — и не только потому, что в высокотехнологичных отраслях как правило создается куда меньше рабочих мест, чем в низкотехнологичных или нетехнологичных (Drucker 1985). Главное здесь в другом: в ходе общемировой инновационной гонки большинство регионов делает ставку на одни и те же виды деятельности. Как правило государственные власти стремятся «не отставать от других», а потому почти во всех случаях поддержка оказывается развитию информационных, био- и нанотехнологических кластеров. Сегодня «кремниевые долины» пытаются создать по всей Европе (примеры см. во введении). Однако, как явствует из научной литературы по вопросам организации промышленности, реальное конкурентное преимущество можно получить не за счет подражания соперникам, а за счет выхода на рынок с уникальной продукцией (Martin 2001). Копируя Кремниевую долину, другие регионы не дают ответа на вопрос, чем отличаются их собственные кластеры: напротив, они лишь усиливают «преимущество первопроходца», то есть самого калифорнийского центра высоких технологий. Кроме того, если мыслить наднациональными категориями (в масштабе всей Европы или Северной Америки), нынешняя «кластерная гонка» оборачивается «дублированием» инвестиций в одни и те же высокие технологии. Подобный «стадный эффект» может привести к появлению избыточных мощностей, образованию «мыльных пузырей» и кризису, в ходе которого выживут только сильнейшие (Lux 1995). Аналогичным образом, вкладывая капиталы в одинаковые технологии и копируя «лучшие образцы», регионы подрывают свое потенциальное конкурентное преимущество, и не стоит удивляться, если все это кончится болезненной «перетряской».

Наконец, поддерживая высокотехнологичные кластеры, власти часто не задаются вопросом: а есть ли в соответствующем регионе предпосылки для их возникновения? Здесь большое значение имеют различия в стартовой ситуации, структуре экономики и институциональные особенности. Представители «эволюционного» течения в экономической науке продемонстрировали, что инновации часто порождаются случайными факторами или уникальной социально-экономической ситуацией (Witt 1993). Таким образом методы, сработавшие в одном регионе, далеко не всегда подходят для другой территории. К примеру, высокотехнологичный кластер вряд ли может быть успешно создан в местности, не обладающей «впитывающей способностью» в плане новых технологий (Cooke 2002). Если в регионе нет подобной «принимающей системы», политика концентрации чревата серьезными рисками. Кастеллс и Холл приводят убедительные доказательства того, что затраты при создании кластеров «с нуля» очень велики, а их формирование — процесс весьма длительный (Castells, Hall 1994). Примером неудачного создания высокотехнологичного кластера руками государства может служить российский Академгородок. В 1950-х этот сибирский «наукоград» был построен по образцу Кремниевой долины буквально «на пустом месте». С тех пор он много десятилетий влачит жалкое существование. Другие примеры, свидетельствующие о значении совместимости с местными условиями при создании кластеров, связаны с Южной Италией и Руром (Hospers 2004a). Здесь местная среда попросту отторгла амбициозные государственные проекты, осуществлявшиеся в 1960–1970-х. Промышленные комплексы на Сардинии и высокотехнологичный сектор в Руре оказались «пустышками» и превратились в «египетские пирамиды».

Поддержка «неудачников»: традиционные низкотехнологичные кластеры

Впрочем, государственная политика концентрации экономической деятельности предусматривает не только поддержку высоких технологий. Многие регионы унаследовали от прошлого «традиционную экономику» низкотехнологичного или нетехнологичного характера (Hayter 1997). Из-за острой конкуренции и снижения спроса «старые» центры текстильной, пищевой, автомобильной промышленности, металлургии и кораблестроения оказались в трудном положении. Хотя за последние десятилетия эти «национальные чемпионы» в ряде случаев пережили реструктуризацию, большинство из них по-прежнему получает от государства помощь в рамках «кластерной» или региональной политики (Todtling, Trippl 2004). Является ли такая политика поддержки низкотехнологичных производств эффективной альтернативой «модной» тенденции копирования Кремниевой долины?

В отличие от многих высокотехнологичных проектов подобные кластеры хотя бы укоренены в местную среду и дают работу большому количеству людей (Fingleton 1999). С позиций популярной ныне «новой экономической географии» можно сказать, что увеличение прибыли за счет масштабов производства в этих традиционных видах экономической деятельности закладывает основы для будущего конкурентного преимущества — пусть и в далекой перспективе (Puga 2002). Таким образом, подобные кластеры имеют шанс доказать свою экономическую целесообразность. В качестве примера можно назвать угледобычу и металлургическое производство в Валлонии (Бельгия), лесную промышленность в Скандинавии и Канаде, автомобилестроение на юге Германии, часовые заводы в швейцарской «долине точности», текстильную промышленность на севере Италии, производство снегоуборочной техники в Финляндии, ирригационного оборудования в Израиле и виноделие в Калифорнии. Однако характер поддержки государством таких кластеров в большинстве случаев не выдерживает критики — власти «помогают неудачникам».

Во-первых, государственная политика поддержки низкотехнологичных кластеров как правило преследует сразу несколько различных целей, что уже исключает оптимальный результат. Стремление властей сохранить «национальных чемпионов» зачастую хаотично переплетается с реструктуризацией, обеспечением занятости и соображениями национальной промышленной политики. Ученые не устают подчеркивать, что такое многообразие целей в рамках одного политического направления опасно, поскольку они могут войти в противоречие друг с другом и тем самым помещать выработке четкой стратегии (Dunn 2003). Фактически здесь мы имеем дело с выведенным Тинбергеном знаменитым принципом «соответствия инструментов и задач»: в экономике с помощью одного общего инструмента нельзя добиться нескольких разных целей, например обеспечения полной занятости и устойчивого роста. Напротив, для каждой цели необходим свой особый метод (Tinbergen 1952). Нагляднейшим примером пренебрежения этим принципом можно считать политику поддержки судостроения, которую правительство Голландии проводит начиная с 1970-х годов. Раз за разом над обоснованными экономическими аргументами в пользу сокращения отрасли берут верх краткосрочные соображения вроде поддержания занятости на севере страны (в Гронингене и Фрисланде), а также фактор национальной гордости. Политическое руководство Британии с 1970-х годов допускало те же ошибки в отношении отечественного автопрома. Стремление одновременно добиться целей социального, структурного, патриотического и экономического характера потерпело неудачу: именно этим, возможно, объясняется упадок британской автомобильной промышленности — от банкротства British Leyland до совсем недавнего краха Rover.

Кроме того, политика поддержки низкотехнологичных кластеров в том виде, в каком она осуществляется, чаще всего «лечит симптомы, а не болезнь». Зачастую эти программы предусматривают субсидии промышленным компаниям, оказавшимся в трудном финансовом положении. В теории временная поддержка традиционных промышленных кластеров, чтобы дать им «прийти в себя», имеет под собой основания (Todtling, Trippl 2004). Проблема заключается в том, что начать субсидирование проще, чем его прекратить. Хуже того, возникает возможность «наркозависимости» от субсидий, когда предприятия уже не могут существовать без государственной помощи (Howitt 1996). В конце концов, субсидирование традиционных отраслей зачастую не способствует реструктуризации компаний, а напротив, закрепляет унаследованную от прошлого неэффективность их деятельности. Представители институциональной школы в экономической географии отмечают, что традиционные промышленные регионы особенно подвержены такой опасности (Fuchs, Shapira 2005). Это связано с феноменом «инерции» и идиосинкразией на «чужие» изобретения, т.е. характерную для процветавших в прошлом регионов склонность цепляться за традиционные модели — вместо того, чтобы идти в ногу с изменившимися экономическими реалиями. Типичными примерами в этом отношении являются Валлония и Рур в 1960-х. Долгое время «смычка» между местными промышленниками и политиками вела к искусственному поддержанию занятости в угольной и металлургической промышленности, что оттягивало переориентацию регионов на новые виды деятельности. Одним словом, политика господдержки низкотехнологичных кластеров может препятствовать реструктуризации, необходимой для приведения производства в соответствие со спросом. В результате регион может упустить возможность вписаться в новые рыночные условия.

Если не можешь помочь, хотя бы не навреди

До сих пор мы критиковали «кластерную политику», отмечая, что на деле она эквивалентна промышленной политике — со всеми сопутствующими рисками. Но, признавая, что возможности государства в плане успешного проведения промышленной политики весьма ограничены, кто-то может, тем не менее, утверждать, что оно способно играть определенную роль — способствовать возникновению кластеров, не создавая их напрямую. Вопрос о стимулах в качестве инструмента политики не нов, но в последнее время он приобрел особую актуальность — прежде всего в англосаксонских странах. Министерство промышленности Новой Зеландии, Министерство торговли и промышленности Великобритании и Министерство промышленности Канады, к примеру, считают поддержку формирования кластеров одной из главных функций государства, эквивалентной, скажем, развитию инфраструктуры. Может быть, такой подход позволяет избежать опасностей, связанных с «назначением победителей» и «поддержкой неудачников»?

На практике создание государством условий для возникновения кластеров может привести к тем же результатом, что и прямое вмешательство в экономические процессы в рамках «политики концентрации». В частности, здесь могут проявиться аналогичные проблемы с информацией и стимулами. Австрийский экономист Кирцнер не раз подчеркивал: главная опасность, связанная с государственной экономической политикой (он называл ее «регулированием»), состоит в том, что она душит инновационное предпринимательство (Kirzner 1979). Тому, по его мнению, есть несколько основных причин:

1. Неосведомленность регулирующих органов об альтернативных вариантах.

2. Неспособность регулирующих органов (из-за отсутствия мотивации — получения прибыли) выявить возможности для совершенствования координации.

3. Потенциальное удушающее воздействие регулирования на инновационный процесс.

4. Вероятность того, что регулирование может направить развитие рынка на путь, нежелательный с точки зрения потребителей (Kirzner 1979; Sautet 2002a).

Удушая предпринимательскую активность, регулирование ослабляет способность рынка генерировать знания, способные улучшить координацию планов отдельных акторов. Иными словами, фундаментальная проблема с «рыночно-ориентированной» государственной политикой (включая и стимулирование тех или иных рыночных процессов) заключается в том, что она сокращает круг координационных функций рыночного механизма.

Как мы уже подчеркивали выше, политика стимулирования возникновения кластеров зачастую сводится к «назначению победителей» и «поддержке неудачников». Это связано с тем, что государство неспособно генерировать знания, необходимые для успешного функционирования кластеров. И нет никаких оснований полагать, что в институциональных условиях, связанных с активными действиями государства по стимулированию возникновения кластеров, такие знания могут появиться. Таким образом, даже если бы в госаппарате работали люди, радеющие исключительно об общем благе, они все равно не смогли бы успешно проводить «кластерную политику». Ограниченная эффективность активных действий государства обусловлена не столько человеческой природой, сколько недостатком информации, необходимой для успешного решения поставленных задач (Sautet 2002b). С этой точки зрения государственная политика стимулирования возникновения кластеров — лишь еще одна вариация на тему промышленной политики. Это способ «замаскированного» государственного вмешательства в экономику. Причина в том, что такая политика опять же может принимать форму субсидирования — по определению пристрастного и к тому же ненужного. В конце концов, если субсидии предоставляются кластерам, которые и без них действовали бы успешно, в этой помощи нет необходимости. Если же субсидируются фирмы, которые в противном случае ждало бы банкротство, это равносильно вмешательству в процесс рыночного «естественного отбора» — искусственному сохранению предприятий, которых иначе бы уже попросту не существовало.

Государственная политика стимулирования кластеров может попасть в ту же ловушку «назначения победителей» и «поддержки неудачников». В любой конкретный момент времени и в любом месте объем имеющихся ресурсов ограничен. Поэтому ведомствам, которым поручено это стимулирование, так или иначе приходится выбирать, каким кластерам оказывать помощь, а каким — нет. Поскольку, как отмечает Кирцнер, нет никаких оснований считать, что у государства имеются стимулы и знания, позволяющие ему успешно проводить подобный отбор, стимулирование ничем не отличается от других разновидностей «кластерной политики» (Kirzner 1979). В любой момент и в любом месте оптимальная структура промышленности может возникнуть лишь через посредство рыночных механизмов, методом проб и ошибок. В целом государству следует полностью избегать вмешательства в координационные функции рынка и не ограничивать формы, которые принимает процесс перемен. В условиях «живой экономики» (если воспользоваться термином Мизеса) рождение и смерть городов, отраслей, промышленных центров неизбежны, и государству не следует замедлять этот процесс. Этот факт должен служить предостережением для политического руководства в целом и чиновников, ведающих «кластерной политикой», — в частности. Одним словом, здесь действует знаменитый принцип Гиппократа «Не навреди!» (цит. по: Salacuse 1994).

Какой же должна быть роль государства?

Если создание или стимулирование создания кластеров руками государства чреваты рисками, уместна ли «кластерная политика» вообще? Чтобы ответить на этот вопрос, остановимся вкратце на некоторых примерах успешного создания кластеров и посмотрим, какой вклад в этот процесс внесло государство. В таблице 1 приведен краткий перечень «историй успеха» в Европе (более полный список см.: Hospers 2004b).

Таблица 1. Примеры успешного создания кластеров в Европе за счет сочетания традиций и современных общемировых тенденций

Регион

Традиционная отрасль

Общемировая тенденция

Новое сочетание

Юра д'Арк

Часовое производство

Маркетинг и образ жизни

Часы Swatch

Эмилия-Романья

Текстильная промышленность

Высокие производственные технологии

Модная одежда

Баден-Вюртемберг

Станкостроение

Цифровые носители

Мультимедийное оборудование

Ютландия

Изготовление мебели

Качество и образ жизни

Дизайнерская мебель

Манчестер

Тяжелая промышленность

Поп-музыка/поп-арт

Индустрия развлечений

Север Па-де-Кале

Производство одежды

Стремление к удобству

Заказы по почте

Рур

Тяжелая промышленность

«Экономика опыта»

«Промышленная культура»

Дунаканьяр

Туризм

Старение населения и рост уровня жизни

Оздоровительные курорты

Краковский регион

Строительство и отделка

Спрос на поддержание исторического наследия

Реставрационные услуги

Как видно из этого перечня, в некоторых случаях речь идет об оживлении традиционных видов экономической деятельности за счет внедрения высоких технологий в сфере дизайна, производства и маркетинга. Результатом подобной стратегии стали «новые сочетания» в швейцарской часовой промышленности, текстильной отрасли в Италии и производстве мебели в Дании. Происхождение манчестерского кластера в Великобритании, специализирующегося на поп-музыке и других видах искусства, и мультимедийного кластера в Баден-Вюртемберге (Германия) связано с прежде существовавшими там отраслями промышленности, что позволило приобрести навыки в обращении с современными материалами и оказалось полезно в новых областях деятельности. Другие регионы воспользовались тенденцией к росту спроса на потребительские услуги. В Северном Па-де-Кале (Франция) несколько текстильных фабрик были преобразованы в предприятия по изготовлению одежды, работающие с заказами по почте, а в Рурской области (Германия) закрытые шахты и заводы используются как туристские достопримечательности (для любителей «промышленной культуры»). Среди примеров подобного сочетания «традиций и современности» в Центральной и Восточной Европе можно назвать современные оздоровительные курорты в Венгрии и высокотехнологичные реставрационные услуги польского строительного кластера.

Для объяснения эффективного функционирования этих кластеров очень важны три вещи. Во-первых, приведенные примеры указывают на то, что в основе успешных кластеров почти всегда лежат существующие в регионе экономические структуры. Вековые традиции, скажем, часовой промышленности в Швейцарии, угледобычи и металлургии в Руре и отдыха на целебных источниках в Венгрии заложили фундамент для современных кластеров в этих регионах. Очевидно, путь будущего развития регионов зависит от того, с чего они начинали (Hassink 1997). Одним словом, пусть это наблюдение и тривиально, но факт остается фактом: экономические перспективы региона неизбежно в той или иной мере связаны с его прошлым. Таким образом, приведенные примеры касаются не «лучших образцов», а скорее «уникальных моделей», демонстрируя лишь то, что конкурентоспособность региона зависит от присущих только ему особенностей. Во-вторых, чтобы развитие имеющегося потенциала не превратилось в «поддержку неудачников», традиции должны сочетаться с современными тенденциями. На деле успех кластеров — перефразируя данное Шумпетером определение инноваций (Schumpeter 1912) — всегда является результатом «нового сочетания» традиций и общемировых тенденций. Как показывает таблица, подобное интерактивное взаимодействие глобального и местного уровней, создающее возможности для роста, может возникнуть в результате «сложения» существующих в регионе видов экономической деятельности, модернизации традиционных отраслей для включения в «новую экономику» или использования накопленных в прошлом знаний и навыков для решения новых задач, обусловленных структурными изменениями в масштабе всей экономики. В-третьих, оценивая приведенные примеры, нельзя не поразиться, насколько незначительный вклад в успех этих кластеров внесло государство. Все они возникли спонтанно, а если государство и играло какую-то роль в их развитии, то уже на последующих этапах.

Рассмотрим поподробнее, что делало государство в связи с образованием кластеров, внесенных в таблицу (Hospers 2004b). В некоторых регионах оно почти в этом не участвовало. Так обстояло дело в Манчестере, Па-де-Кале, Дунаканьяре и Краковском регионе. Конечно, сегодня власти этих регионов рекламируют имеющиеся там кластеры для привлечения туристов и инвестиций, но делают они это уже постфактум — после их спонтанного формирования. В Эмилии-Романье, Баден-Вюртемберге и Ютландии государство помогало создавать центры поддержки бизнеса и внедрения технологий, предоставлявшие кластерам «реальные услуги» (например, технические консультации и организацию мероприятий по налаживанию контактов). Государство не вмешивалось в деятельность кластеров, а лишь предоставляло информацию и контакты по запросам делового сообщества. Конечно, это можно рассматривать как своего рода «стимулирование», но из-за конкретного характера участия государства, не сопряженного с вмешательством и осуществлявшегося уже после возникновения кластеров, негативной роли оно не сыграло. В других случаях государство ограничивалось лишь маркетингом кластеров. В швейцарской Юре, Баден-Вюртемберге и Руре именно местные деловые круги решили объединить усилия и создать кластеры по производству часов, мультимедийным технологиям и «промышленному туризму». Когда стало очевидно, что эта деятельность дает успешные результаты, государство взяло на себя «брендинг» кластеров в международном масштабе. Тем самым соответствующие регионы были представлены как «места, которые стоило бы посетить» сторонам (инвесторам, туристам), интересующимся теми видами деятельности, которыми занимаются данные кластеры. Эта государственная «реклама» не вредит рыночным процессам до тех пор, пока ее цель — привлечь внимание новых инвесторов и клиентов, способных принять участие в деятельности рынка (Kotler et al. 1993; Rainisto 2003). Поговорка «Если ты хорош, не стесняйся об этом говорить» относится и к кластерам: их задача — действовать эффективно, а государство может взять на себя распространение информации о кластерах, прошедших испытание рынком.

Заключение: о пользе «регионального реализма»

Вдохновленные успехом Кремниевой долины, многие государства мира проводят собственную «кластерную политику» в попытках ее скопировать. Многие рассматривают это как нечто менее претенциозное, чем традиционная «селективная» экономическая политика. Если верить Портеру, подобное стимулирование концентрации производства — в отличие от промышленной политики — представляет собой горизонтальный, рыночно ориентированный подход (Porter 2000a). В настоящей статье мы подвергли эту точку зрения критике — по нескольким причинам. Во-первых, из-за размытости самого понятия «кластер» эти образования зачастую отождествляются с отраслями промышленности и воспринимаются властями в качестве таковых. Более того, кластерная политика (как и традиционная промышленная) отличается произвольной селективностью: власти выбирают, каким кластерам они будут помогать, а каким — нет. В целом подобные шаги чреваты рисками из-за серьезнейшей информационной асимметрии, возникающей между политическим руководством и предпринимателями. Особенно много проблем возникает, когда речь идет о поддержке высокотехнологичных и низкотехнологичных кластеров. Первая стратегия напоминает промышленную политику с ее «назначением победителей» и сопутствующими этому «ловушками», а вторая — опасный курс на «поддержку неудачников».

На первый взгляд, более предпочтительной и желательной выглядит государственная политика косвенного стимулирования возникновения кластеров, однако мы утверждаем, что и в этом случае власти сталкиваются с проблемой недостатка знаний о рыночных процессах. Таким образом наилучшим советом чиновникам, отвечающим за кластерную политику, будет гиппократовский завет «Не навреди!». Действительно, анализируя примеры создания успешных кластеров, мы видим, насколько мало государство может помочь этому процессу. На наш взгляд, власти могут играть здесь какую-то роль только на последнем этапе — распространять информацию о достижениях кластеров уже после того, как они спонтанно возникли в условиях рынка. Осуществляя этот «маркетинг кластеров», важно иметь в виду: рассказывать надо также о реалиях и особенностях соответствующих регионов. В конце концов конкуренция — это не копирование чужих образцов, а создание чего-то уникального. Очевидно, что попытки построить «свою» Кремниевую долину под это определение не подпадают. Если государства хотят способствовать возникновению кластеров, они должны подходить к делу по принципу «Не навреди!». С учетом этого большого выбора политических инструментов у властей нет: возможно, достаточно будет не препятствовать естественному процессу и снизить налоги (а также упростить нормы регулирования при создании новых компаний). Таким образом, властям, вдохновленным концепцией кластеров, следует проявить скромность и руководствоваться «региональным реализмом», а не мечтами о новой Кремниевой долине.

www.inliberty.ru